摘要

 

治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)在新時(shí)代必須面對(duì)的時(shí)代命題。改革開(kāi)放四十年來(lái)，行業(yè)基本形成了“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門(mén)協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的多元主體治理格局；基本形成了以國(guó)家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng)，法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障，園林城市創(chuàng)建活動(dòng)為特色抓手，專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系為支撐，國(guó)際行業(yè)交流交往活動(dòng)為拓展的多元治理工具體系；并在治理意識(shí)、治理思路、頂層謀劃、治理主體、治理工具等方面取得了一系列經(jīng)驗(yàn)；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主要矛盾變遷、國(guó)家治理體系發(fā)展演進(jìn)、城市化進(jìn)程、社會(huì)結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷是推動(dòng)和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的重要驅(qū)動(dòng)力量。當(dāng)前行業(yè)治理存在治理思維尚未全面建立、目標(biāo)和思路尚不清晰、體系架構(gòu)尚不完善、行業(yè)主管部門(mén)作為關(guān)鍵治理主體日漸式微、治理工具和手段不多等問(wèn)題，本文據(jù)此從治理意識(shí)、戰(zhàn)略視角、主體架構(gòu)、頂層謀劃、工具體系等五個(gè)方面提出建議。

 

改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城市園林綠化行業(yè)治理體系演進(jìn)的回顧、思考與展望

 

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，并把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成，推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是城市園林綠化行業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“本行業(yè)”）在新時(shí)代謀劃行業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展必須面對(duì)和回答的首要問(wèn)題。

 

本文運(yùn)用“治理”理論的相關(guān)分析框架，從宏觀層面回顧改革開(kāi)放以來(lái)本行業(yè)治理體系發(fā)展演進(jìn)歷程，系統(tǒng)認(rèn)知行業(yè)治理現(xiàn)狀、演進(jìn)動(dòng)力和經(jīng)驗(yàn)，以期為行業(yè)治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)提供理論和實(shí)踐層面的相關(guān)建議。

 

關(guān)于治理理論和行業(yè)治理的相關(guān)研究非常豐富，但是涉及本行業(yè)治理的研究較少，既有個(gè)別研究多是對(duì)某一治理工具、治理層次、治理主體或某一地域的治理方式進(jìn)行闡述分析，且多不使用“治理”一詞，未見(jiàn)類(lèi)似本文圍繞行業(yè)治理體系構(gòu)建和治理能力現(xiàn)代化的宏觀層面系統(tǒng)研究和闡述。

 

一、“行業(yè)治理”相關(guān)概念闡釋

 

近年來(lái)，“治理”“治理體系”“治理能力”等概念被普遍接受和廣泛應(yīng)用，雖然各方學(xué)者對(duì)“治理”一詞未形成統(tǒng)一定義，但是“治理”相對(duì)于傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”或是“管理”，其內(nèi)涵明顯體現(xiàn)出了主體的多元化、目標(biāo)的多視角、結(jié)構(gòu)的多維度和工具的多樣性等特征。

 

“行業(yè)治理”相對(duì)于“行業(yè)管理”，筆者認(rèn)為可以理解為各級(jí)政府，特別是行業(yè)主管部門(mén)，通過(guò)制定行業(yè)規(guī)則、統(tǒng)籌各方力量、調(diào)動(dòng)各類(lèi)資源、運(yùn)用多種手段完善行業(yè)管理權(quán)力配置和運(yùn)行制約機(jī)制，并提供公共性的服務(wù)和支持，以激發(fā)市場(chǎng)活力、規(guī)范市場(chǎng)秩序、引導(dǎo)社會(huì)共同參與，進(jìn)而推動(dòng)行業(yè)科學(xué)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，使政府、市場(chǎng)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)共贏的機(jī)制。“行業(yè)治理體系”則可以理解為：為實(shí)現(xiàn)行業(yè)“治理”目標(biāo)的體制機(jī)制、法律法規(guī)等制度的系統(tǒng)安排。“行業(yè)治理能力”可以理解為：政府主導(dǎo)下，完善制度體系、優(yōu)化治理架構(gòu)、調(diào)動(dòng)各方治理主體積極性、完善并綜合運(yùn)用各種治理工具提升行業(yè)治理水平的能力。

 

二、行業(yè)治理體系演進(jìn)背景和概況

 

在改革開(kāi)放前和初期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，除部分大院、廠礦等單位自行組織開(kāi)展轄區(qū)內(nèi)的園林綠化工作外，地方政府及其下屬行業(yè)管理部門(mén)和事業(yè)單位承擔(dān)城市園林綠化規(guī)建管養(yǎng)的全過(guò)程，幾乎是城市園林綠化事業(yè)的唯一主體，“行業(yè)治理”無(wú)從談起。

 

改革開(kāi)放后，國(guó)家治理理念發(fā)生了巨大變化，由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，重新調(diào)整和界定了政府、市場(chǎng)和社會(huì)之間的相互關(guān)系，呈現(xiàn)出從一元到多元、從集權(quán)到分權(quán)、從人治到法治、從封閉到開(kāi)放、從管制到服務(wù)的特征。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代下的全能政府理念逐步轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)成為政府的主要職能，市場(chǎng)和社會(huì)主體更多參與國(guó)家治理。同時(shí)，我國(guó)城市化進(jìn)程隨即開(kāi)啟，本行業(yè)市場(chǎng)規(guī)模不斷擴(kuò)大，獲得了巨大發(fā)展。

 

在上述背景下，一方面，行業(yè)治理主體逐漸多元。政府作為城市建設(shè)管理單一主體的模式發(fā)生了巨大變化，行業(yè)主管部門(mén)角色從“建設(shè)方”轉(zhuǎn)向“管理方”，并逐步向統(tǒng)籌行業(yè)發(fā)展的“治理方”轉(zhuǎn)變，特別值得關(guān)注的是，近年來(lái)公園城市理念的興起，以成都為代表的部分城市的園林綠化行業(yè)主管部門(mén)更是成為建設(shè)城市美好環(huán)境的動(dòng)議發(fā)起方、決策組織方、統(tǒng)籌實(shí)施方、監(jiān)督管理方和運(yùn)營(yíng)參與方；企業(yè)作為重要的治理主體類(lèi)型之一，數(shù)量日益增多、類(lèi)型日益細(xì)分；其他相關(guān)部門(mén)、人大和政協(xié)、相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、市民群眾、行業(yè)專家學(xué)者等更加多元化的治理主體逐步開(kāi)始參與行業(yè)治理。另一方面，治理工具逐漸豐富。從單一的財(cái)政投資，向包含法律法規(guī)、土地供應(yīng)、規(guī)劃管理、稅收調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、科普宣傳、督察監(jiān)察、專家咨詢、政務(wù)公開(kāi)等多元化的治理工具體系轉(zhuǎn)變，發(fā)揮著激發(fā)市場(chǎng)活力、規(guī)范市場(chǎng)秩序、引導(dǎo)社會(huì)共同參與的作用?？傮w來(lái)說(shuō)，改革開(kāi)放以來(lái)，本行業(yè)“政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體、社會(huì)各方參與”的多元主體治理格局基本形成，行業(yè)治理從無(wú)到有，治理工具日益多樣，治理體系不斷完善，治理能力不斷提升。

 

三、行業(yè)治理主體的多元化及其參與機(jī)制

 

1.政府主體

 

國(guó)家、省、市、縣各級(jí)政府一般在建設(shè)主管部門(mén)下設(shè)園林綠化行業(yè)主管部門(mén)和相關(guān)事業(yè)單位，就職能定位、治理能力、發(fā)揮作用等綜合而言，各級(jí)政府及其行業(yè)主管部門(mén)毫無(wú)疑問(wèn)在行業(yè)治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

 

中央和省級(jí)政府及其行業(yè)主管部門(mén)以政策制訂和實(shí)施監(jiān)督為主要職能，通過(guò)推動(dòng)行業(yè)立法、制定部門(mén)規(guī)章、出臺(tái)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策、組織制定國(guó)家和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、建立行業(yè)準(zhǔn)入制度和實(shí)施資質(zhì)管理、實(shí)施督察監(jiān)管、組織園林城市創(chuàng)建活動(dòng)、組織教育培訓(xùn)和重大科研攻關(guān)、通報(bào)表彰或警示的典型案例、開(kāi)展行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)和發(fā)布、組織行業(yè)展會(huì)等推動(dòng)行業(yè)治理。

 

地方城市政府及其行業(yè)主管部門(mén)主要通過(guò)推動(dòng)地方性立法、制定地方政府規(guī)章、制定空間規(guī)劃和行業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃、制定年度建設(shè)計(jì)劃、制定有關(guān)地方法規(guī)和地方標(biāo)準(zhǔn)、投放財(cái)政資金、組織公共項(xiàng)目建設(shè)、開(kāi)展建設(shè)項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)審查、支持科研工作、建立專家咨詢和公眾參與制度等多種方式推動(dòng)地方行業(yè)治理。

 

各級(jí)政府的自然資源、生態(tài)環(huán)境、城市管理、財(cái)政金融、文化旅游等相關(guān)部門(mén)，通過(guò)影響區(qū)域和城市綠色空間布局、建設(shè)資金籌集和撥付、市容市貌管理和環(huán)保督察、重大項(xiàng)目建設(shè)決策等方面客觀上參與了本行業(yè)治理。各級(jí)政府教育行業(yè)（部分為本行業(yè)）主管部門(mén)扶持和管理高等院校和職業(yè)學(xué)院的園林綠化相關(guān)高等教育和職業(yè)教育，客觀上促進(jìn)了行業(yè)發(fā)展。

 

一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，改革開(kāi)放以來(lái)地方政府和中央政府間一定程度上已經(jīng)形成了一定的“央地互饋”機(jī)制，上級(jí)部門(mén)在向下級(jí)部門(mén)下發(fā)政策、部署工作、實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)，也在政策標(biāo)準(zhǔn)制定、工作部署中不斷汲取地方經(jīng)驗(yàn)并凝練推廣，如住建部在綠線管理、綠地系統(tǒng)規(guī)劃、公園設(shè)計(jì)等方面的政策和標(biāo)準(zhǔn)制訂均是源于地方實(shí)踐探索。

 

另外，各級(jí)人大和政協(xié)，通過(guò)提出相關(guān)議案推動(dòng)法律法規(guī)規(guī)章和政策制定、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)制定、重大項(xiàng)目建設(shè)決策影響行業(yè)發(fā)展。

 

2.市場(chǎng)主體

 

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大、房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式普遍施行，規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工管養(yǎng)、工程監(jiān)理、苗木和材料供應(yīng)等園林綠化行業(yè)各類(lèi)企業(yè)不斷涌現(xiàn)，并獲得巨大發(fā)展，加之政府和事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革逐步開(kāi)展，大量體制內(nèi)單位轉(zhuǎn)入市場(chǎng)，各類(lèi)市場(chǎng)主體數(shù)量不斷增加，規(guī)模不斷擴(kuò)大，技術(shù)力量不斷增強(qiáng)，逐步成為行業(yè)產(chǎn)值創(chuàng)造、吸納就業(yè)、科研創(chuàng)新和專業(yè)人才培養(yǎng)的主體。目前，風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)甲級(jí)資質(zhì)單位有近300家，截止2018年資質(zhì)園林綠化企業(yè)資質(zhì)取消前，全國(guó)具有園林綠化一級(jí)資質(zhì)的企業(yè)已有1300多家。

 

3.社會(huì)主體

 

（1）專家和各級(jí)行業(yè)專家委員會(huì)

 

近十幾年，專業(yè)教育和建設(shè)實(shí)踐快速發(fā)展，行業(yè)專家隊(duì)伍快速壯大，在政策制定、項(xiàng)目論證、方案審查、竣工驗(yàn)收、獎(jiǎng)勵(lì)評(píng)選等方面引入專家審議把關(guān)制度已經(jīng)成為行業(yè)公認(rèn)的必要管理流程。2003年原建設(shè)部成立風(fēng)景園林專家委員會(huì)，專家組53人，其中委員12人，主任委員是陳俊愉院士。2020年1月，住建部成立部科技委園林綠化專業(yè)委員會(huì)，有委員35人。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，各省住建廳和很多城市都組建了本地區(qū)行業(yè)專家咨詢機(jī)構(gòu)，作為政府領(lǐng)導(dǎo)下官方機(jī)構(gòu)，參與本行業(yè)部門(mén)和地方法規(guī)及標(biāo)準(zhǔn)制定、規(guī)劃和政策制訂、重大項(xiàng)目決策和方案審查、教育培訓(xùn)和科研攻關(guān)、園林城市評(píng)選等工作。專家和專家委員會(huì)客觀上作為行業(yè)治理的重要力量，有力保障了行業(yè)的健康發(fā)展。

 

（2）社會(huì)和學(xué)術(shù)團(tuán)體

 

1966年我國(guó)開(kāi)始建立城市園林綠化學(xué)術(shù)組織。1989年11月，中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)作為國(guó)家一級(jí)學(xué)會(huì)在杭州正式成立，作為風(fēng)景園林行業(yè)的全國(guó)性、學(xué)術(shù)性、行業(yè)性、非營(yíng)利性的社會(huì)組織，經(jīng)過(guò)三十年發(fā)展已擁有分支機(jī)構(gòu)16個(gè)。另外，中國(guó)公園協(xié)會(huì)、花卉協(xié)會(huì)、動(dòng)物園協(xié)會(huì)、植物園聯(lián)盟，以及中國(guó)勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)、建筑學(xué)會(huì)、中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)的下屬相關(guān)分支機(jī)構(gòu)等全國(guó)性的行業(yè)社會(huì)和學(xué)術(shù)團(tuán)體也相繼成立。當(dāng)前，各?。▍^(qū)、市）和不少城市都成立了行業(yè)學(xué)（協(xié)）會(huì)，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)目前在民政部門(mén)正式登記注冊(cè)的，名稱中有“園林”或“綠化”字段的社團(tuán)就有600多家，成為參與行業(yè)治理的重要力量。以中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)為例，其主要業(yè)務(wù)包括組織學(xué)術(shù)和信息交流會(huì)議、科普宣傳和展覽展會(huì)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范編制、競(jìng)賽和評(píng)優(yōu)獎(jiǎng)勵(lì)、專業(yè)教育培訓(xùn)、專家咨詢服務(wù)等,在促進(jìn)行業(yè)交流、推動(dòng)國(guó)際交往、擴(kuò)大行業(yè)影響等方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。

 

（3）市民群眾

 

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和民主政治的發(fā)展，廣泛的公眾參與成為國(guó)家治理的新趨勢(shì)。就本行業(yè)而言，近年來(lái)市民群眾通過(guò)參與政務(wù)公開(kāi)、咨詢調(diào)查、輿論議題、捐建認(rèn)養(yǎng)、志愿活動(dòng)，逐漸從園林綠化成果單純的使用者，自發(fā)或有組織的參與到行業(yè)治理的決策、建設(shè)、運(yùn)管中。如成都、南昌、寧波、武漢、廈門(mén)等城市實(shí)施的市民園長(zhǎng)制度，常州市紅梅公園建立的市民公園管理委員會(huì)制度，深圳市福田區(qū)成立的公園之友城市管理服務(wù)中心（民辦），以及同濟(jì)大學(xué)在上海開(kāi)展的社區(qū)花園共建共享實(shí)踐，都是市民群眾參與行業(yè)治理的典型案例。

 

綜上所述，改革開(kāi)放四十年來(lái)，本行業(yè)從政府單一主體逐漸演變，基本形成了當(dāng)前“政府主導(dǎo)、央地互饋、部門(mén)協(xié)同、企業(yè)主體、社團(tuán)輔助、專家支持、公眾參與”的“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”三方兼具的多元主體治理格局。

 

四、行業(yè)治理工具體系的多樣化及其作用方式

 

治理工具是實(shí)現(xiàn)治理能力的重要方面，不同行業(yè)和治理層級(jí)，適用的治理工具并不相同，其中政府主導(dǎo)下的各類(lèi)治理工具，包括但不限于以下方面。

 

（一）政策文件體系

 

文件治國(guó)在我國(guó)的政治生活中客觀存在，作為重要的治理工具，從中央到市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以發(fā)布不同等級(jí)效力的政策文件，本行業(yè)亦不例外。

 

2002年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市綠化建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔2001〕20號(hào)），主要針對(duì)當(dāng)時(shí)快速城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下行業(yè)出現(xiàn)的種種亂象，闡明了城市綠化的重要意義、指導(dǎo)思想和主要任務(wù)，以及規(guī)劃編制實(shí)施、資金和用地保障、科研設(shè)計(jì)、法制建設(shè)和組織領(lǐng)導(dǎo)等方面的要求。此外，中共中央、國(guó)務(wù)院在生態(tài)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)文明建設(shè)、城市工作、碳達(dá)峰碳中和、城鄉(xiāng)建設(shè)綠色發(fā)展、城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承、海綿城市建設(shè)、國(guó)土綠化、老舊小區(qū)改造等相關(guān)領(lǐng)域的政策文件中也多次對(duì)城市園林綠化做出相關(guān)要求。

 

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家建設(shè)主管部門(mén)針對(duì)園林綠化事業(yè)發(fā)展出臺(tái)了大量政策性文件，既有指導(dǎo)全行業(yè)發(fā)展的綜合性文件，如《關(guān)于促進(jìn)城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，也有就公園管理、古樹(shù)名木保護(hù)、工程建設(shè)管理等行業(yè)某一專業(yè)領(lǐng)域或?qū)ｉT(mén)事項(xiàng)出臺(tái)的針對(duì)性文件。

 

 

省級(jí)建設(shè)主管部門(mén)一般會(huì)根據(jù)上述文件轉(zhuǎn)發(fā)或出臺(tái)針對(duì)性的實(shí)施意見(jiàn)或方案，用以指導(dǎo)地方城市政府具體落實(shí)。部分發(fā)達(dá)省市結(jié)合自身實(shí)際出臺(tái)的政策文件中的先進(jìn)理念和做法也常為國(guó)家部委吸收推廣。

 

各級(jí)各類(lèi)政策文件明確了行業(yè)發(fā)展導(dǎo)向，引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展積極參與中央和地方國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局和重點(diǎn)工作，引領(lǐng)了行業(yè)科學(xué)有序發(fā)展。

 

（二）法律法規(guī)體系

 

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)立法事業(yè)獲得了巨大發(fā)展。伴隨“依法治國(guó)”的發(fā)展進(jìn)程，“依法治綠”取得長(zhǎng)足進(jìn)展。

 

一是行業(yè)單獨(dú)立法實(shí)現(xiàn)了零的突破。原建設(shè)部于1982年12月頒布了《城市園林綠化管理暫行條例》，1992年6月國(guó)務(wù)院頒布的《城市綠化條例》是我國(guó)唯一一部城市園林綠化領(lǐng)域的專門(mén)性行政法規(guī)。

 

二是大量上位法律和建設(shè)主管部門(mén)主導(dǎo)一系列行政法規(guī)的出臺(tái)客觀上規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展。如《物權(quán)法》《行政許可法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《建筑法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律涉及的物業(yè)管理、行政許可、規(guī)劃編制、建筑工程招投標(biāo)等內(nèi)容規(guī)范和保障了行業(yè)發(fā)展?！稓v史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計(jì)管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)也涉及了本行業(yè)的諸多內(nèi)容。

 

三是大量的部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章成為行業(yè)主管部門(mén)和地方政府推動(dòng)城市園林綠化行業(yè)健康發(fā)展直接而有效的治理工具。部門(mén)規(guī)章如《城市古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法》《城市綠線管理辦法》《國(guó)家重點(diǎn)公園管理辦法（試行）》《城市濕地公園管理辦法》《園林綠化工程建設(shè)管理規(guī)定》《城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃編制綱要（試行）》等；地方性法規(guī)如各地的城市綠化條例及其實(shí)施細(xì)則等。

 

法律法規(guī)體系作為行業(yè)治理的關(guān)鍵性工具類(lèi)型，其建立完善從管理機(jī)構(gòu)、責(zé)任主體、用地和財(cái)政投入、綠化資源和成果保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)程序及實(shí)施管理等方面實(shí)現(xiàn)了制度層面對(duì)行業(yè)發(fā)展的有效保障。

 

（三）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系

 

1992年發(fā)布的《公園設(shè)計(jì)規(guī)范》 開(kāi)創(chuàng)了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作先河，至今已經(jīng)初步建立了涵蓋國(guó)標(biāo)、行標(biāo)、地標(biāo)、團(tuán)標(biāo)四大類(lèi)型的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系。

 

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至目前行業(yè)已經(jīng)發(fā)布并正在實(shí)施的國(guó)標(biāo)和行標(biāo)共計(jì)35項(xiàng)。包括《城市綠地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》等7項(xiàng)工程建設(shè)國(guó)標(biāo)、《風(fēng)景園林基本術(shù)語(yǔ)標(biāo)準(zhǔn)》等20項(xiàng)工程建設(shè)行標(biāo)、《公園服務(wù)基本要求》1項(xiàng)國(guó)家產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)和《城市園林苗圃育苗技術(shù)規(guī)程》等7項(xiàng)行業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。另外，《城市綠地防災(zāi)避險(xiǎn)設(shè)計(jì)導(dǎo)則》等一系列導(dǎo)則、指南類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)和大量的地方性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不斷出臺(tái)。2019年10月，中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)發(fā)布《園林綠化工程施工招標(biāo)投標(biāo)管理標(biāo)準(zhǔn)》等3項(xiàng)首批學(xué)會(huì)團(tuán)標(biāo)，自此團(tuán)標(biāo)成為行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作的主戰(zhàn)場(chǎng)，標(biāo)志著行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化工作進(jìn)入了新的歷史時(shí)期。另外，城鄉(xiāng)規(guī)劃、建筑、環(huán)衛(wèi)等相關(guān)行業(yè)中也有大量涉及本行業(yè)內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)，如《城鄉(xiāng)用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》保障了城鄉(xiāng)規(guī)劃中綠地指標(biāo)的底線要求等。

 

行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)化體系的建立和完善明確了行業(yè)發(fā)展的技術(shù)底線要求、規(guī)范了行業(yè)技術(shù)管理、推動(dòng)了技術(shù)普及，促進(jìn)了行業(yè)規(guī)范、健康、有序發(fā)展。

 

（四）政策性規(guī)劃體系

 

政策性規(guī)劃主要包括與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展五年規(guī)劃同期的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和納入城鄉(xiāng)（或國(guó)土空間）規(guī)劃體系的空間規(guī)劃兩種類(lèi)型。

 

住建部通常將城市園林綠化五年發(fā)展規(guī)劃的有關(guān)指標(biāo)和規(guī)劃內(nèi)容納入住房和城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)、市政基礎(chǔ)設(shè)施、人居環(huán)境建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃，并從“十一五”時(shí)期開(kāi)始組織園林綠化五年發(fā)展研究。2000年以來(lái)，越來(lái)越多的省份和地級(jí)城市，甚至縣（市、區(qū)）開(kāi)始編制獨(dú)立的行業(yè)五年發(fā)展規(guī)劃。五年規(guī)劃通過(guò)明確發(fā)展目標(biāo)指標(biāo)、指導(dǎo)思想、重點(diǎn)任務(wù)和配套政策等內(nèi)容，凝聚政府和社會(huì)各方共識(shí)，引導(dǎo)重大項(xiàng)目立項(xiàng)投資，是引領(lǐng)行業(yè)發(fā)展的重要治理工具。

 

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐步建立并日益完善，城市綠地作為重要城市用地類(lèi)型在多層級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中日益受到重視和系統(tǒng)性的有效保障?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確綠化用地應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃的強(qiáng)制性內(nèi)容，城鄉(xiāng)規(guī)劃確定的綠地禁止擅自改變用途；《城市、鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制審批辦法》指出控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)包括綠地率指標(biāo)、各類(lèi)綠地范圍的控制線（綠線）及控制要求；城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃則深化細(xì)化了上位規(guī)劃中的綠地相關(guān)指標(biāo)、空間布局和類(lèi)型細(xì)分。伴隨國(guó)土空間規(guī)劃體系建立，作為重要的生態(tài)空間要素，城市綠地的用地保障將進(jìn)一步得到加強(qiáng)。另外，2000年以來(lái)，各地涌現(xiàn)出的城市生態(tài)保護(hù)與建設(shè)規(guī)劃、生態(tài)控制線規(guī)劃、公園體系規(guī)劃、綠道綠廊系統(tǒng)規(guī)劃等規(guī)劃類(lèi)型，也有效推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展。上述各類(lèi)空間規(guī)劃保障了園林綠化的用地需求、推動(dòng)了項(xiàng)目的建設(shè)實(shí)施，成為促進(jìn)行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。

 

（五）工程建設(shè)管理體系

 

改革開(kāi)放以來(lái)，城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域逐步建立完善了工程建設(shè)管理體系，項(xiàng)目立項(xiàng)、可行性研究報(bào)告、環(huán)境影響評(píng)價(jià)、規(guī)劃編制評(píng)審和審批、設(shè)計(jì)方案審查、施工圖審查、工程造價(jià)、工程監(jiān)理、工程驗(yàn)收等環(huán)節(jié)均形成較為規(guī)范的管理程序，以及相應(yīng)的招投標(biāo)、專家咨詢?cè)u(píng)議制度等，并以法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、政策性文件、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度性形式固化下來(lái)。我國(guó)從八十年代中期逐步建立起了政府建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督制度和安全生產(chǎn)管理制度，先后以國(guó)務(wù)院令的形式印發(fā)施行了《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》，各地相繼成立了包括城市園林綠化工程建設(shè)的質(zhì)量監(jiān)督和安全生產(chǎn)管理職能的 相關(guān)機(jī)構(gòu)，南京、蘇州等城市還成立了園林綠化領(lǐng)域的相應(yīng)專門(mén)機(jī)構(gòu)。近兩年來(lái)，住建部聯(lián)合國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)管總局發(fā)布了《園林綠化工程施工合同示范文本（試行）》，中國(guó)風(fēng)景園林學(xué)會(huì)發(fā)布了園林綠化工程施工的招標(biāo)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的示范文本。在上述工程建設(shè)管理體系下，城市園林綠化工程建設(shè)管理日益規(guī)范，極大加強(qiáng)了質(zhì)量、安全、廉政、生態(tài)等各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)管控能力，成為保障行業(yè)發(fā)展重要的治理工具。

 

（六）督察問(wèn)責(zé)制度

 

改革開(kāi)放以來(lái)，依托城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督制度的發(fā)展建立，行業(yè)逐步形成了督察問(wèn)責(zé)制度。原建設(shè)部于2002年開(kāi)始試點(diǎn)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察制度，2006年正式實(shí)施，并于2008年發(fā)布《城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員管理暫行辦法》，各省也逐步出臺(tái)了省級(jí)城鄉(xiāng)規(guī)劃督察辦法，規(guī)劃層面包括綠地侵蝕占用等問(wèn)題得到了有效遏制，綠地空間保護(hù)在規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、管理層面得到了制度性的督察監(jiān)管保障。

 

近年來(lái)，各級(jí)各類(lèi)巡視、考核、督察、監(jiān)察等督察問(wèn)責(zé)制度日益完善，隨著生態(tài)文明理念和城市歷史文化保護(hù)傳承工作落實(shí)深入，城市園林綠化資源保護(hù)被納入督察問(wèn)責(zé)清單，如成都桂花巷砍樹(shù)和廣州大規(guī)?？撤コ鞘袠?shù)木等導(dǎo)致重大社會(huì)負(fù)面輿論的行業(yè)相關(guān)事件受到中央層面關(guān)注，引發(fā)行業(yè)重大反響，對(duì)各類(lèi)違反自然規(guī)律、城市發(fā)展規(guī)律和行業(yè)發(fā)展規(guī)律的錯(cuò)誤做法起到了極大的震懾作用。督察問(wèn)責(zé)制度客觀上成為行業(yè)治理中糾偏扶正的重要工具。

 

（七）執(zhí)法監(jiān)察制度

 

行業(yè)的執(zhí)法監(jiān)察制度是依托城管執(zhí)法監(jiān)察制度發(fā)展起來(lái)的。改革開(kāi)放以來(lái)，城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立大致經(jīng)歷了城建監(jiān)察、城管監(jiān)察綜合執(zhí)法、城管執(zhí)法監(jiān)察三個(gè)階段的探索發(fā)展，城市園林綠化資源保護(hù)一直作為執(zhí)法監(jiān)察的重要事項(xiàng)。1992年發(fā)布的《城建監(jiān)察規(guī)定》確定城建監(jiān)察的監(jiān)督、檢查和管理對(duì)象包括園林綠化，隨后各地紛紛成立了城市管理部門(mén)，2016年10月住建部正式設(shè)立城市監(jiān)督管理局，2017年出臺(tái)的《城市管理執(zhí)法辦法》明確指出“城市管理執(zhí)法的行政處罰權(quán)范圍，包括住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定的行政處罰權(quán)”，將《城市綠化條例》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》的內(nèi)容納入其中。各級(jí)城管執(zhí)法監(jiān)察制度的建立和逐步完善為城市綠化資源和綠化成果的保護(hù)提供了制度性的保障機(jī)制，是行業(yè)治理在執(zhí)法方面重要的治理工具。

 

（八）園林城市創(chuàng)建制度

 

自1992年公布第一批國(guó)家園林城市30年來(lái)，共創(chuàng)建國(guó)家園林城市384個(gè)，生態(tài)園林城市19個(gè)，各省均開(kāi)展了省級(jí)園林城市創(chuàng)建工作，其部分指標(biāo)也已納入各級(jí)文明城市、衛(wèi)生城市、優(yōu)秀旅游城市、中國(guó)人居環(huán)境獎(jiǎng)等創(chuàng)建示范活動(dòng)的指標(biāo)體系。創(chuàng)建活動(dòng)充分調(diào)動(dòng)了各地推進(jìn)園林綠化建設(shè)的積極性，作為行業(yè)發(fā)展的“指揮棒”，成為中央政府層面指導(dǎo)各地城市園林綠化建設(shè)中最為重要的激勵(lì)性治理工具。

 

（九）專業(yè)教育體系

 

改革開(kāi)放以來(lái)，風(fēng)景園林學(xué)科作為行業(yè)人才培養(yǎng)的核心學(xué)科，在國(guó)家住建、教育等相關(guān)部門(mén)的支持指導(dǎo)下，專業(yè)教育獲得了空前發(fā)展。改革開(kāi)放初期，僅北京林學(xué)院、同濟(jì)大學(xué)、南京林學(xué)院等少數(shù)高等院校開(kāi)設(shè)相關(guān)專業(yè)，各校年招生量不過(guò)數(shù)十人。2011年，“風(fēng)景園林學(xué)”列為一級(jí)學(xué)科后，學(xué)科建設(shè)加速發(fā)展。2017年北京林業(yè)大學(xué)風(fēng)景園林專業(yè)進(jìn)入國(guó)家“世界一流學(xué)科”建設(shè)行列。經(jīng)過(guò)40多年發(fā)展，目前全國(guó)設(shè)有園林本科（或風(fēng)景園林）專業(yè)的院校共278所，設(shè)置研究生學(xué)位點(diǎn)的高等院校及科研機(jī)構(gòu)數(shù)量共有84所，其中學(xué)術(shù)博士點(diǎn)21個(gè),建立了較為完整的學(xué)科體系，培養(yǎng)了大批高水平人才，承擔(dān)了大量理論和技術(shù)研究，客觀上推進(jìn)行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

（十）國(guó)際行業(yè)交流交往活動(dòng)

 

改革開(kāi)放以來(lái)，行業(yè)國(guó)際交流交往日益增多，整體呈現(xiàn)出了從引進(jìn)學(xué)習(xí)吸收國(guó)外理念技術(shù)，并開(kāi)放國(guó)內(nèi)市場(chǎng)為主，向?qū)ν廨敵鑫幕?、技術(shù)和參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)為主轉(zhuǎn)變。一方面，我國(guó)從改革開(kāi)放初期就開(kāi)始派遣留學(xué)生和訪問(wèn)學(xué)者，積極參與和組織IFLA（如2010年我國(guó)承辦IFLA第47屆世界大會(huì)）等國(guó)際學(xué)術(shù)交流活動(dòng)，參評(píng)國(guó)際獎(jiǎng)項(xiàng)，引入國(guó)外高水平規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程建設(shè)、設(shè)備材料類(lèi)企業(yè)參與規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)工作，主要以學(xué)習(xí)吸收國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)為主。另一方面，1998年昆明世園會(huì)成為行業(yè)面向國(guó)際發(fā)展的重要標(biāo)志，自此我國(guó)開(kāi)始積極組織承辦世園會(huì)、園博會(huì)、花博會(huì)等國(guó)際性行業(yè)展會(huì)，參加國(guó)際行業(yè)組織并擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)、招收國(guó)際留學(xué)生和訪問(wèn)學(xué)者，參與海外園林綠化規(guī)劃設(shè)計(jì)和工程建設(shè)項(xiàng)目；再一方面，傳統(tǒng)園林文化逐步成為國(guó)家對(duì)外交往的重要文化名片，以美國(guó)紐約大都會(huì)藝術(shù)博物館建設(shè)“明軒”為標(biāo)志，至今世界各地的中國(guó)傳統(tǒng)園林已經(jīng)超過(guò)100座，而北京奧運(yùn)會(huì)、上海世博會(huì)、APEC會(huì)議等國(guó)家對(duì)外交流交往活動(dòng)的會(huì)址選擇和規(guī)劃建設(shè)均體現(xiàn)了傳統(tǒng)園林文化精神，運(yùn)用了傳統(tǒng)園林營(yíng)建技法，成為中國(guó)外交展示的突出亮點(diǎn)。四十年來(lái)，各類(lèi)國(guó)際行業(yè)交流交往活動(dòng)作為行業(yè)治理的重要舉措，既推動(dòng)了行業(yè)技術(shù)和理念進(jìn)步，也為中國(guó)園林文化走向世界、開(kāi)拓國(guó)際市場(chǎng)業(yè)務(wù)、參與國(guó)際行業(yè)治理創(chuàng)造了條件。

 

（十一）小結(jié)

 

除上述治理工具外，組織行業(yè)重大科研課題、學(xué)術(shù)交流活動(dòng)和相關(guān)展會(huì)、評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)、職業(yè)技能培訓(xùn)和競(jìng)賽制度，建立和實(shí)施行業(yè)信息統(tǒng)計(jì)年報(bào)制度等治理手段均推動(dòng)了行業(yè)治理體系發(fā)展，提升了行業(yè)治理能力。

 

綜上所述，改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)基本形成了以國(guó)家政策和行業(yè)政策為引領(lǐng)，法律法規(guī)體系、規(guī)劃設(shè)計(jì)體系和督察監(jiān)察制度為保障，園林城市創(chuàng)建活動(dòng)為特色抓手，專業(yè)教育體系、專家咨詢制度、科研創(chuàng)新體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系等為支撐，國(guó)際行業(yè)交流交往活動(dòng)為拓展的多元治理工具體系，有效提升了行業(yè)治理能力現(xiàn)代化水平。

 

五、行業(yè)治理體系演進(jìn)動(dòng)力、經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題

（一）演進(jìn)動(dòng)力分析

 

筆者認(rèn)為，驅(qū)動(dòng)和影響行業(yè)治理體系演進(jìn)的主要因素如下：

 

一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)主要矛盾變遷。改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建立，社會(huì)生產(chǎn)力極大發(fā)展，社會(huì)主要矛盾發(fā)生歷史性變遷，人民群眾對(duì)園林綠化的需求空前發(fā)展，從根本上推動(dòng)行業(yè)市場(chǎng)的建立和快速擴(kuò)大，進(jìn)而推動(dòng)了多元治理主體的發(fā)育和行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

二是國(guó)家治理體系發(fā)展演進(jìn)。改革開(kāi)放以來(lái)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，有限、法治、高效、廉潔、服務(wù)型等的政府“善治”理念深入人心，特別是國(guó)家層面對(duì)生態(tài)環(huán)境治理日益重視，十八大以來(lái)生態(tài)文明納入中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局，進(jìn)一步促進(jìn)行業(yè)市場(chǎng)健康發(fā)育，促進(jìn)治理導(dǎo)向日益清晰、治理主體日益多元、治理工具日益豐富，推動(dòng)行業(yè)治理體系正向演進(jìn)。

 

三是城市化進(jìn)程。改革開(kāi)放以來(lái)伴隨城市化進(jìn)程，城市園林綠化一度成為“地方增長(zhǎng)主義”背景下增加土地財(cái)政收入的形象工具，從改革開(kāi)放初期至2000年前后，總量不足、質(zhì)量偏低、侵蝕占用、人才短缺是當(dāng)時(shí)的主要問(wèn)題。2000年以來(lái)，伴隨可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明理念深入人心，城市園林綠化逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)樘嵘鞘协h(huán)境品質(zhì)、引人聚產(chǎn)增強(qiáng)城市競(jìng)爭(zhēng)能力、提升人民群眾幸福感的重要手段，規(guī)模體量過(guò)大、空間布局不妥、活力特色不足、技術(shù)理念滯后、鋪張浪費(fèi)過(guò)度、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無(wú)序等成為主要問(wèn)題。針對(duì)不同階段問(wèn)題的行業(yè)治理工具不斷涌現(xiàn)，進(jìn)行校正補(bǔ)差，為行業(yè)健康發(fā)展保駕護(hù)航。

 

四是社會(huì)結(jié)構(gòu)及其文化特征變遷。從改革開(kāi)放初期相對(duì)封閉單一的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其文化特征，到而今高度開(kāi)放、日益多元的社會(huì)結(jié)構(gòu)及其文化特征，社會(huì)治理體系和治理方式不斷演進(jìn)提升，行業(yè)治理體系也隨之發(fā)生了巨大變遷，參與治理的社會(huì)主體日益豐富，參與方式日益多元、參與程度不斷加深。

 

（二）取得的經(jīng)驗(yàn)

 

改革開(kāi)放以來(lái)行業(yè)從“建設(shè)管理”到“行業(yè)治理”的轉(zhuǎn)變，有力推動(dòng)了行業(yè)發(fā)展，以下方面的經(jīng)驗(yàn)值得關(guān)注：

 

一是治理意識(shí)方面，客觀上呈現(xiàn)出從政府負(fù)責(zé)規(guī)建管養(yǎng)全流程的“管理”思維，向多元主體、多種工具的“治理”思維的轉(zhuǎn)變，各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)在國(guó)家治理變革的大背景下創(chuàng)新、發(fā)展和運(yùn)用多種治理工具推進(jìn)行業(yè)治理，極大釋放了市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)繁榮快速發(fā)展。

 

二是治理思路方面，行業(yè)在運(yùn)用政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃、教育等治理工具和開(kāi)展規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐中，客觀上響應(yīng)了城鎮(zhèn)化、生態(tài)文明、文化強(qiáng)國(guó)、對(duì)外開(kāi)放等國(guó)家戰(zhàn)略，以及相關(guān)行業(yè)性和區(qū)域性戰(zhàn)略，促進(jìn)了行業(yè)治理體系的正向演進(jìn)。

 

三是頂層謀劃方面，各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)主導(dǎo)或參與推動(dòng)了相關(guān)宏觀政策、法律法規(guī)、督察問(wèn)責(zé)和執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制等方面的頂層謀劃工作，為行業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的制度環(huán)境。

 

四是治理主體方面，從政府單一主體向社會(huì)多元主體參與的“治理”模式轉(zhuǎn)變，客觀上基本形成了“上下互動(dòng)、左右協(xié)同、多方參與”的治理格局，極大激發(fā)了行業(yè)發(fā)展動(dòng)能。

 

五是治理工具方面，創(chuàng)造性的建立和完善了標(biāo)準(zhǔn)化體系、工程建設(shè)管理體系、園林城市創(chuàng)建、專業(yè)教育體系、重大科研項(xiàng)目、公園城市理念探索實(shí)踐等多元類(lèi)型治理工具，有力推動(dòng)了行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展。

 

（三）面臨的主要問(wèn)題

 

新時(shí)代，城市園林綠化行業(yè)正在從“輔助地方增長(zhǎng)”的發(fā)展邏輯，向“高水平民生普惠”“高質(zhì)量發(fā)展助力”“高品質(zhì)低碳生態(tài)”“高品牌文化輸出”“高效能協(xié)同共治”調(diào)整轉(zhuǎn)型。相較于人民群眾對(duì)城市園林綠化及其所承載的服務(wù)供給的需求日趨強(qiáng)烈，多元化、特色化、品質(zhì)化指向更加凸顯，行業(yè)治理理念、治理目標(biāo)、治理體系和治理能力的現(xiàn)代化水平尚有不足。

 

一是治理思維尚未全面建立。改革開(kāi)放以來(lái)行業(yè)治理體系演進(jìn)呈現(xiàn)出“總體被動(dòng)、校正后滯、局部性和階段性主動(dòng)”的動(dòng)態(tài)漸進(jìn)特征，“治理”一詞至今在行業(yè)內(nèi)仍鮮見(jiàn)討論，各方主體缺乏對(duì)行業(yè)治理的總體思考和主動(dòng)應(yīng)對(duì)。地方行業(yè)主管部門(mén)盡管在政策、法規(guī)、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)方面有諸多“應(yīng)激性”探索實(shí)踐，但整體上仍停留在管建設(shè)、管養(yǎng)護(hù)、管創(chuàng)建、管程序、管安全的“管理”思維層面，尚未建立整體謀劃、全面統(tǒng)籌、多方發(fā)動(dòng)的“治理思維”，尚未系統(tǒng)建構(gòu)治理體系、厘清各方主體參與治理的定位、途徑和方式。

 

二是治理目標(biāo)和思路尚不清晰。任何行業(yè)只有明晰其在國(guó)家層面的獨(dú)特價(jià)值，聚焦和服務(wù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，方能獲得更高層次的發(fā)展平臺(tái)和更大的發(fā)展空間，方能凝聚行業(yè)各方共識(shí)、統(tǒng)籌各方力量，本行業(yè)概莫能外。但是，各方治理主體對(duì)行業(yè)發(fā)展目標(biāo)的討論仍然集中在某些地方性建設(shè)指標(biāo)層面，對(duì)行業(yè)發(fā)展愿景和目標(biāo)體系和相應(yīng)舉措謀劃不足，特別是缺乏響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略的創(chuàng)新性目標(biāo)體系和舉措謀劃。

 

三是治理體系架構(gòu)尚不健全。與其他政策性較強(qiáng)行業(yè)的治理體系改革以加大放權(quán)讓利、激發(fā)市場(chǎng)活力不同，本行業(yè)市場(chǎng)化推進(jìn)早，發(fā)育程度高，在治理架構(gòu)層面上呈現(xiàn)出了“政府治理能力發(fā)揮有限、市場(chǎng)治理引導(dǎo)不足、社會(huì)治理發(fā)育不夠”的特征，如上下級(jí)行業(yè)主管部門(mén)間、主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)間制度性協(xié)同關(guān)系有待加強(qiáng)，市場(chǎng)各方主體參與行業(yè)治理的方式和程度有限，市場(chǎng)治理水平仍然不高，社會(huì)各方主體參與治理的積極性尚未被充分激發(fā)調(diào)動(dòng)、參與途徑不多等。

 

四是作為關(guān)鍵主體的行業(yè)主管部門(mén)日漸式微。近二十年來(lái)，園林綠化部門(mén)在各級(jí)政府中日益邊緣化，部門(mén)地位下降，人員編制持續(xù)壓縮，普遍成為住建、城管部門(mén)的二級(jí)機(jī)構(gòu)，缺乏獨(dú)立的人事、財(cái)務(wù)、項(xiàng)目審查等權(quán)力；大量行業(yè)科研機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位裁撤、轉(zhuǎn)制、縮編；行業(yè)發(fā)展的基本理念和相關(guān)訴求難以上達(dá)各級(jí)黨政的決策領(lǐng)導(dǎo)層，納入政策體系。另外，不少城市園林綠化的規(guī)劃、建設(shè)、管養(yǎng)職能被多部門(mén)切分，或與規(guī)劃、環(huán)境等相關(guān)部門(mén)的權(quán)責(zé)劃分不清，存在多頭管理、協(xié)同治理難度較大等問(wèn)題。

 

五是治理工具和手段仍然不多。法律法規(guī)方面，《城市綠化條例》中罰則條款剛性趨弱，行業(yè)發(fā)展相關(guān)的國(guó)家和地方性法律法規(guī)體系尚不完善；財(cái)政金融方面，行業(yè)主管部門(mén)除了建設(shè)養(yǎng)護(hù)資金投放外，缺少多樣化的獎(jiǎng)補(bǔ)激勵(lì)政策以調(diào)動(dòng)社會(huì)各方力量；技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系方面，團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)工作剛剛起步，企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)尚未推廣，面向國(guó)際的標(biāo)準(zhǔn)化工作仍未起步；政策性規(guī)劃方面，城鄉(xiāng)規(guī)劃體系下發(fā)育形成的各類(lèi)規(guī)劃工具，在當(dāng)前國(guó)土空間規(guī)劃體系建立和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展的背景下，仍需不斷創(chuàng)新完善。另外，在創(chuàng)建示范和評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)、科研創(chuàng)新體制、科普宣傳體制、執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計(jì)和政務(wù)公開(kāi)制度等方面也存在治理工具偏少、效用不高等不足。

 

六、新時(shí)代行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)的建議

 

基于前述分析，筆者認(rèn)為，新時(shí)代推進(jìn)行業(yè)治理體系和治理能力建設(shè)需要把握時(shí)代機(jī)遇、整體統(tǒng)籌、借勢(shì)而上，并提出如下建議。

 

（一） 樹(shù)立整體統(tǒng)籌、主動(dòng)作為的治理意識(shí)

 

在國(guó)家推進(jìn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化的宏觀背景下，推動(dòng)行業(yè)治理體系建設(shè)，首要問(wèn)題是落實(shí)中央城市工作會(huì)議精神，宣傳和樹(shù)立“規(guī)、建、管”整體性、系統(tǒng)性的城市治理觀念，推動(dòng)各級(jí)行業(yè)主管部門(mén)從“管理”思維轉(zhuǎn)向“系統(tǒng)治理”思維，主動(dòng)作為、整體統(tǒng)籌、構(gòu)建宏觀綜合的治理體系，培育多元主體，豐富完善工具，搭建現(xiàn)代化的行業(yè)治理架構(gòu)，以推動(dòng)行業(yè)治理能力提升，促進(jìn)行業(yè)健康穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展。

 

（二）強(qiáng)化服務(wù)國(guó)家、凝聚共識(shí)的戰(zhàn)略視角

 

基于行業(yè)自身特征，新時(shí)代行業(yè)治理可以聚焦服務(wù)新型城鎮(zhèn)化、文化強(qiáng)國(guó)和對(duì)外開(kāi)放、生態(tài)文明和美麗中國(guó)、綠色發(fā)展與碳達(dá)峰碳中和、健康中國(guó)等國(guó)家治理理念和國(guó)家戰(zhàn)略，構(gòu)建行業(yè)發(fā)展的目標(biāo)共識(shí)。如，圍繞新型城鎮(zhèn)化，以推廣“公園城市”和“生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施體系”理念為切入點(diǎn)，助力城市更新和城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展；圍繞文化強(qiáng)國(guó)和對(duì)外開(kāi)放，著力于加強(qiáng)“傳統(tǒng)園林文化”的內(nèi)涵和形象特質(zhì)的凝練包裝，打造中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的重要名片，推動(dòng)當(dāng)代中國(guó)城市園林綠化理念和技術(shù)走向世界，更高水平參與世界行業(yè)治理。

 

（三）優(yōu)化三位一體、協(xié)調(diào)互促的主體架構(gòu)

 

通過(guò)優(yōu)化政府治理、完善市場(chǎng)治理、增強(qiáng)社會(huì)治理，推進(jìn)本行業(yè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)三大領(lǐng)域改革創(chuàng)新，構(gòu)建“三位一體”更加協(xié)調(diào)的整體性治理架構(gòu)。

 

政府治理方面，要進(jìn)一步完善行業(yè)治理的職責(zé)定位和監(jiān)督協(xié)調(diào)機(jī)制，豐富政策工具，在強(qiáng)化政策引導(dǎo)、加強(qiáng)督察監(jiān)督、完善標(biāo)準(zhǔn)體系、優(yōu)化創(chuàng)建活動(dòng)、加強(qiáng)行業(yè)管理、加大教育和科研創(chuàng)新支持等方面不斷發(fā)力，構(gòu)建“國(guó)—省—市—縣”多層級(jí)緊密協(xié)同、相互反饋、更加有為的行業(yè)管理部門(mén)。

 

市場(chǎng)治理方面，要繼續(xù)堅(jiān)持市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，強(qiáng)化監(jiān)管體系、激發(fā)市場(chǎng)活力、拓展海外市場(chǎng)，完善行業(yè)人才評(píng)價(jià)和執(zhí)業(yè)制度建設(shè)，強(qiáng)化工程施工領(lǐng)域的行業(yè)市場(chǎng)準(zhǔn)入和資格認(rèn)定、工程招投標(biāo)和發(fā)承包管理、施工人員職業(yè)培訓(xùn)和持證上崗、行業(yè)工程監(jiān)理等制度安排，豐富各類(lèi)市場(chǎng)主體參與行業(yè)治理的發(fā)聲渠道和參與途徑，建立健全城市園林綠化的市場(chǎng)治理體系。

 

社會(huì)治理方面，要不斷激發(fā)行業(yè)社會(huì)組織活力，完善公眾參與機(jī)制，鼓勵(lì)多種方式參與法律法規(guī)和行業(yè)政策標(biāo)準(zhǔn)制定，將居民參與園林綠化管養(yǎng)運(yùn)維與城市更新和社區(qū)治理結(jié)合，作為創(chuàng)新基層社會(huì)治理的特色抓手，增強(qiáng)行業(yè)學(xué)會(huì)在團(tuán)標(biāo)制定、培訓(xùn)教育、規(guī)范市場(chǎng)、平臺(tái)搭建、對(duì)外交流交往等方面能力，構(gòu)建城市園林綠化共建共保共治共享的新格局。

 

（四）加強(qiáng)政府主導(dǎo)、部門(mén)協(xié)同的頂層謀劃

 

機(jī)構(gòu)設(shè)置是頂層謀劃的首要內(nèi)容。盡管當(dāng)前擴(kuò)充行業(yè)管理機(jī)構(gòu)規(guī)模，提升行政層級(jí)的可能性較小，不過(guò)依然可以采取多種方式加強(qiáng)頂層謀劃。一是加強(qiáng)政策融入，通過(guò)多種途徑宣傳上達(dá)行業(yè)發(fā)展理念，提升行業(yè)在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)決策層的重視程度，積極謀劃將行業(yè)相關(guān)發(fā)展訴求納入生態(tài)文明、歷史文化保護(hù)傳承、國(guó)土空間規(guī)劃、健康中國(guó)、城鎮(zhèn)化和城市工作等方面的中央政策和地方各級(jí)黨政的政策體系；二是加強(qiáng)法規(guī)建設(shè)，既要推進(jìn)完善行業(yè)即有法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的完善修訂，又要積極謀劃將行業(yè)相關(guān)內(nèi)容納入自然資源與規(guī)劃、歷史文化保護(hù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、城管執(zhí)法等領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)；三是加強(qiáng)協(xié)同治理，更加主動(dòng)與自然資源、生態(tài)環(huán)境、文化文物、林業(yè)相關(guān)部門(mén)對(duì)接，進(jìn)一步明確權(quán)責(zé)關(guān)系、厘清權(quán)利邊界，實(shí)施重要業(yè)務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目共謀共推；四是加強(qiáng)監(jiān)督考核，主動(dòng)謀劃將行業(yè)相關(guān)目標(biāo)指標(biāo)和重點(diǎn)工作納入中央和省市本級(jí)的黨委巡視、人大監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察、政績(jī)考核、政府督察、審計(jì)監(jiān)督事項(xiàng)。

 

（五）完善類(lèi)型豐富、聯(lián)合施治的工具體系

 

有用、適用、好用的治理工具體系是行業(yè)治理體系和治理能力的重要組成。筆者建議可以考慮從以下方面豐富和完善行業(yè)治理工具體系。

 

一是優(yōu)化加強(qiáng)財(cái)政金融工具。積極探索通過(guò)財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)、支出比例優(yōu)化、發(fā)債支持、稅收優(yōu)惠、定額調(diào)整等措施，引導(dǎo)下級(jí)政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)各界加強(qiáng)行業(yè)投入，推動(dòng)科研創(chuàng)新，支持推廣新理念、新設(shè)施、新技術(shù)、新材料。

 

二是完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。不斷完善國(guó)標(biāo)行標(biāo)，加強(qiáng)地方性標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，加快擴(kuò)大團(tuán)體標(biāo)準(zhǔn)的專業(yè)覆蓋面，逐步推廣企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，主動(dòng)對(duì)接自然資源和規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境、城管執(zhí)法、城市設(shè)計(jì)、道路交通、安全應(yīng)急、市政環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施等相關(guān)領(lǐng)域各級(jí)各類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)中涉園林綠化內(nèi)容的銜接協(xié)調(diào)。

 

三是強(qiáng)化政策性規(guī)劃工具。謀劃出臺(tái)全國(guó)行業(yè)中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)和支持各級(jí)政府編制五年行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，明確行業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)原則、主要任務(wù)和重點(diǎn)工程；細(xì)化各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃體系中綠地保護(hù)的規(guī)劃?rùn)?quán)責(zé)，優(yōu)化完善城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃的內(nèi)容要求，與時(shí)俱進(jìn)創(chuàng)新和豐富行業(yè)專業(yè)規(guī)劃類(lèi)型。

 

四是優(yōu)化創(chuàng)建示范和評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰活動(dòng)。持續(xù)優(yōu)化國(guó)省兩級(jí)園林城市創(chuàng)建評(píng)審制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，謀劃省級(jí)園林城市創(chuàng)建全面納入省級(jí)創(chuàng)建示范活動(dòng)（目前部分省份為省級(jí)以下活動(dòng)），積極謀劃將行業(yè)有關(guān)指標(biāo)納入更多相關(guān)創(chuàng)建示范活動(dòng)評(píng)價(jià)體系，謀劃培育有影響力的行業(yè)評(píng)比達(dá)標(biāo)表彰和創(chuàng)建示范活動(dòng)，激勵(lì)和調(diào)動(dòng)行業(yè)各方治理主體堅(jiān)持正確的思想政治和理念技術(shù)導(dǎo)向推進(jìn)城市園林綠化工作。

 

五是加強(qiáng)科研創(chuàng)新謀劃。集行業(yè)之力，面向國(guó)際、面向未來(lái)、面向新型城鎮(zhèn)化、文化強(qiáng)國(guó)、雙碳、歷史文化保護(hù)傳承等國(guó)家戰(zhàn)略，跨學(xué)科跨行業(yè)合作，謀劃一批行業(yè)重點(diǎn)科研方向，爭(zhēng)取納入國(guó)家層面重點(diǎn)科研項(xiàng)目；加大科研創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)扶持，激勵(lì)企業(yè)和科研院所圍繞國(guó)家戰(zhàn)略需要和國(guó)際國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求推進(jìn)科研創(chuàng)新工作，做好成果轉(zhuǎn)化工作。

 

六是提升科普宣傳能力。聚焦歷史文化、藝術(shù)審美、自然生態(tài)、工程建造等行業(yè)特色，動(dòng)員高校、社團(tuán)、科研院所等多方力量，支持發(fā)展自媒體、圖書(shū)、影視、會(huì)展等多種形式的科普教育宣傳工作，引導(dǎo)公眾關(guān)注，擴(kuò)大行業(yè)影響。

 

除了上述的治理工具之外，執(zhí)法監(jiān)督制度、專家咨詢制度、公眾參與制度、統(tǒng)計(jì)和政務(wù)公開(kāi)制度，以及行業(yè)發(fā)展評(píng)估制度、高等教育和職業(yè)教育培訓(xùn)制度、行業(yè)智慧和信息化技術(shù)體系等的治理工具的探索、建立和完善也是提升行業(yè)治理能力的重要方面。